Chaque année, nos collectivités territoriales dépensent 316 milliards d'euros pour la cohésion et le développement des territoires. Mais selon la Cour des comptes, personne n'est capable de dire ce que cet argent a réellement produit ni comment il a été utilisé. Un aveu d'impuissance rarement formulé aussi crûment par les magistrats financiers.

Les manquements qui ont causé l’échec du projet Scribe sont suffisamment graves pour qu’il y ait sanctions.

La chambre du contentieux de la Cour des comptes en a décidé ainsi. Les amendes infligées sont largement symboliques (de 1 à 6000 €). L’identité des personnes concernées est plus significative. Parmi elles, deux anciens directeurs généraux de la police nationale*.

Un « exemple emblématique d’une conduite de projet défaillante »

Scribe avait démarré en décembre 2015. Devait en résulter un logiciel commun à la police et à la gendarmerie pour la rédaction des procédures. Gelé en mars 2021, il avait été officiellement abandonné l’année suivante.

Mi-2022, la Cour des comptes était revenue sur les facteurs de cet échec, présenté comme un « exemple emblématique d’une conduite de projet défaillante ». Son analyse soulignait, en particulier, une absence de cadrage, une expression de besoins jamais stabilisée et un pilotage éclaté ayant dilué les responsabilités.

La chambre du contentieux – qui juge des manquements graves à l’ordre public financier – en a repris les grandes lignes. Son arrêt distingue les défaillances de la maîtrise d’ouvrage (MOA) et de la maîtrise d’œuvre (MOE).

Les manquements de la maîtrise d’ouvrage

Les manquements de la MOA recouvrent trois axes :

• Défaillance structurelle du pilotage
• Exercice de l’autorité fonctionnelle sur la MOE
• Ignorance des prérogatives aux niveaux ministériel et interministériel

Un problème de positionnement hiérarchique

Sur le premier axe, la chambre du contentieux de la Cour des comptes liste une dizaine d’éléments à charge. Elle commence par le fait qu’au lancement du projet, la police nationale a placé la direction de la MOA au sein du cabinet de son directeur général (DGPN) plutôt que dans la première direction « métier » concernée, à savoir la DCPJ (direction centrale de la police judiciaire). Cela a perduré jusqu’à début 2021.

Un effectif insuffisant et une dispersion géographique

De mars 2016 à novembre 2017, l’équipe MOA n’a compté qu’une personne. Elle a atteint son maximum fin 2019, avec 12 personnes. L’appui apporté par la DCPJ (MOA déléguée) s’est révélé insuffisant. Et peu fonctionnel, en raison de l’implantation du service dans le Rhône.
D’autres directions de la DGPN ont contribué au projet. La configuration géographiquement dispersée a conduit le prestataire externe (Capgemini) à assurer une fonction d’assistance à MOA non prévue au contrat. Il s’est ainsi retrouvé dans un « rôle ambigu de juge et partie » pour la définition des spécifications fonctionnelles et l’organisation de la comitologie de pilotage.

Une confusion des responsabilités avec la MOE

Pendant la période où le projet était commun à la police et à la gendarmerie, aucun document n’a formalisé la relation entre ces deux MOA. Ni clarifié leurs responsabilités respectives dans leurs relations avec le ST(SI) (service des technologies et des SI de la sécurité intérieure). Ce service commun hébergé à la DGGN (direction générale de la gendarmerie nationale) était chargé de la MOE.

En l’absence de formalisation de la définition et de la conception du projet, la DGGN s’est autorisée à le quitter sans préavis ni information officielle de la DGPN. Par la suite, chaque entité – DGPN et ST(SI) – a conçu son rôle de manière autonome, entraînant une confusion des responsabilités. Le ST(SI) pouvait effectivement intervenir dans l’organisation d’ensemble du projet et dans la définition de ses besoins fonctionnels alors que cette responsabilité relevait de la MOA.

Une équipe partiellement intégrée et pas de directeur de programme

Pendant près de 2 ans, la cheffe de projet s’est déplacée 2 ou 3 jours par semaine chez le ST(SI), avant de finalement s’y installer en permanence. Quant aux agents de la MOA, ils sont restés dans le Rhône.

La Cour des comptes regrette aussi l’absence de désignation d’un directeur de programme. Après que la DGGN se fut retirée, la cheffe de projet MOA de la police nationale ne fut pas investie officiellement de ces fonctions qu’elle devait pourtant assumer de fait. Idem pour son successeur.

Un cadrage initial incomplet

L’exécution a également péché sur le cadrage initial. N’ont pas été formalisés, entre autres :

• Évaluation et bilan du logiciel existant à la police nationale
• Expression du besoin
• Étude des spécifications fonctionnelles auxquelles Scribe devait satisfaire
• Étude de faisabilité

Pas de responsable budgétaire clairement identifié

Les chefs de projet successifs n’ont reçu aucune délégation de signature en la matière et aucun responsable budgétaire n’a été désigné dans l’équipe de la MOA jusqu’à décembre 2021.

La lettre de mission remise en mars 2016 à la cheffe de projet prévoyait qu’elle assure le suivi de la trajectoire budgétaire de Scribe en lien avec le ST(SI). Elle ne s’est pas saisie de cette aspect, considérant que le ST(SI) assurait ce suivi par délégation du DGPN – ce qui n’était pas le cas.
Le deuxième chef de projet n’a pas reçu de lettre de mission. Et n’a pas non plus exercé de suivi budgétaire, étant seulement informé par le ST(SI) du montant des crédits engagés par ce dernier. Le troisième chef de projet a revendiqué une responsabilité budgétaire, mais n’a pas bénéficié de la délégation de signature nécessaire pour l’exercer.

Le suivi budgétaire en coût complet a pâti de l’absence de responsable. Le ST(SI) avait lui-même une visibilité incomplète. Il n’avait pas connaissance des commandes que la DGPN et la DNum (direction du numérique du ministère de l’Intérieur) passaient directement. Ni du coût de l’ensemble du personnel de la MOA.

Une comitologie au fonctionnement épisodique

Au démarrage, du projet Scribe, il n’existait pas de comitologie. Les instances se sont établies « progressivement et empiriquement », selon des configurations variables. Elles n’avaient pas de calendrier méthodique ni de compte rendu des réunions et des décisions prises.

Les manquements de la maîtrise d’œuvre

Sur le papier, DGGN et DGPN avaient autorité conjointe sur le ST(SI), MOE du projet. Dans la pratique, son rattachement organique à la DGGN, sa direction par un général de gendarmerie et son effectif composé majoritairement de gendarmes ont rendu les choses difficiles pour la police.

La DINSIC saisie tardivement

L’ignorance des prérogatives aux niveaux ministériel et interministériel s’est manifestée essentiellement par la saisine tardive de la MGMSIC (mission de gouvernance ministérielle des systèmes d’information et de communication, compétente pour approuver le lancement de projets informatiques) et, de ce fait, de la DINSIC (actuelle DINUM). Alors même que le projet répondait d’emblée aux critères de sensibilité et de conséquences potentielles sur les SI du ministère de l’Intérieur. Et que le franchissement du seuil de 9 M€ (au-delà duquel la DINSIC devait être saisie pour avis conforme) était prévisible « avant la fin de 2018 ». Cette saisine tardive a différé la constitution formelle, par la MOA et la MOE, de dossiers complets retraçant les perspectives du projet. Elle a également privé la DGPN d’avis circonstanciés sur les éventuelles options.

Un défaut de maîtrise interne…

La MOE a aussi manqué de moyens humains. Quatre ans se sont écoulés entre le lancement du projet Scribe et l’affectation d’un chef de projet à temps plein. L’effectif a évolué de 2 équivalents temps plein en 2016 à 4 ETP en 2020-2021. Ce qui ne pouvait suffire, malgré les renforts sollicités auprès d’une autre société de conseil que Capgemini.

Autre problème : une maîtrise insuffisante des éléments techniques utilisés. Le ST(SI) n’était compétente que sur deux des technologies retenues. Toutes les autres étaient indiquées comme nécessitant le recours à des compétences externes.

… et du contrôle de la relation avec Capgemini

Ce dernier élément prend d’autant plus de sens à la lumière du défaut de contrôle du prestataire externe (Capgemini, donc). Deux marchés ont été conclus successivement, selon des stipulations différentes. D’abord, en décembre 2015, pour 4 ans, un contrat TMMA (tierce maintenance multi-applicative) et ACS (assistance aux centres de services). Il prévoyait la mise à disposition de moyens d’appui auprès de la MOE. Sans obligation de résultat pour l’ACS ; avec pour le TMMA sur les prestations sollicitées par bons de commande. Le deuxième marché, notifié en mars 2020 pour 2 ans, portait sur la maintenance de 5 applications, dont Scribe.

Le premier marché fut conclu tandis que le projet était commun à la DGPN et à la DGGN. Lorsque cette dernière s’est retirée, le ST(SI) a continué à y recourir alors que la MOE avait changé de nature, le projet étant limité à la DGPN, avec peu de personnel engagé. Capgemini est de fait devenu chargé de développer l’application. Il a dès lors travaillé seul, sans obligation de résultat sur les prestations ACS facturées au temps passé. Les prestations de TMMA n’étaient quant à elles pas mobilisables tant que Scribe n’avait pas atteint le stade de mise en exploitation. Malgré cette inadaptation, le marché est allé à son terme.

Le deuxième marché avait astreint Capgemini à une obligation de résultat pour les prestations sollicitées par bon de commande. Mais son objet apparaît prématuré au regard de l’état de développement de Scribe, juge la Cour des comptes. L’équipe qu’a mobilisée l’ESN s’est par ailleurs révélée insuffisamment compétente et organisée.

Une faute collective à 30 M€

La chambre du contentieux évalue à environ 30 M€ le préjudice direct subi par l’État. Elle estime qu’il trouve entièrement son origine dans la gestion des années 2016 à 2022. Compte tenu des enjeux de Scribe, l’ensemble constitue, ajoute-t-elle, une faute grave… collective : il est impossible d’attribuer à l’une ou l’autre personne un manquement qui serait la cause majeure de l’échec.

Le retrait unilatéral et soudain de la gendarmerie nationale a fait office de circonstance atténuante. Tout comme les insuffisances dans la gouvernance du projet par le secrétariat général du ministère de l’Intérieur.

L’arrêt date du 30 juin 2026. Il pouvait être contesté devant la Cour d’appel financière dans un délai de 2 mois.

* Le premier fut en fonction de juin 2014 à août 2017. Il écope de 4000 € d’amende. Le second avait pris sa suite, jusqu’en février 2020. Il reçoit une amende de 2000 €. Leurs noms ne figurent pas dans l’arrêt de la chambre du contentieux, ce que nous respectons ici. Les quatre autres personnes concernées sont :

– Un ancien conseiller du DGPN pour les technologies et le numérique (6000 € d’amende)
– Un ancien chef du ST(SI) (6000 € également)
– Deux anciens chefs de projet (1 € symbolique pour chacun)

Illustration © kwanchaift – Adobe Stock

 

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